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田虎:浅析刑罚变更执行同步监督机制
作者:田虎 文章来源:本站原创 更新时间:2013-11-18 20:10:57
    罪犯的减刑、假释和暂予监外执行是刑罚变更执行的重要内容,是产生执法不公的重要环节,也是检察机关刑罚执行监督工作的重点。但是,由于法律关于执行监督的规定过于原则,造成检察机关对于减刑、假释和暂予监外执行监督的内容、模式和程序不统一,有的地方仅仅侧重于事后监督,而忽视了事前、事中监督,影响了监督的实效。从同步监督的价值分析、实行同步监督的理论依据以及刑罚变更执行存在的问题进行探析,并提出完善同步执行监督的具体程序和机制的建议,商榷探讨。
   一、检察机关对刑罚变更执行同步监督的理论分析
   (一)检察机关对刑罚变更执行同步监督的价值分析
   检察机关对刑罚变更执行有权进行同步监督,而且应当实行同步监督。因为,人民检察院组织法和刑事诉讼法都规定人民检察院对监狱等执行机关执行刑罚活动是否合法实行监督。检察机关对执行机关的执行活动和监管改造活动的全过程都要实施监督而不仅仅是在法院作出了减刑、假释裁定、执行机关作出了暂予监外执行的决定后才能实施监督。刑罚执行活动包括刑罚交付执行,罪犯的监禁、劳动改造、教育管理等监管活动,减刑、假释和暂监外执行等刑罚变更执行活动。既然法律规定检察院机关是刑罚执行的法律监督机关,因而检察机关有权对所有刑罚执行活动及其全过程进行监督。减刑、假释和暂予监外执行等刑罚变更执行活动是一个由不同程序和步骤构成的刑罚执行活动,不仅仅局限于减刑、假释和暂予监外执行的裁决这一结果上,而应该对刑罚执行机关的执行变更实行同步监督。
   2005年3月,中央政法委员下发了《关于进一步加强保外就医工作的通知》,要求检察院机关强化监所检察监督工作,“变事后监督为同步监督,从程序上确保保外就医工作的全过程置于法律监督之下。”作为一名监所检察人,笔者认为,中央政法委的通知体现了刑事诉讼法的立法精神,也是对同步监督论的有力支持。监狱等执行机关在执行刑罚,行使行刑权的过程中,权力都有被滥用的可能,因此,行刑权行使到哪里,监督就应跟到哪里,不应该出现监督的“真空”或“盲区”,因此,高检院监所检察《四个办法》也规定,检察机关对于刑罚执行的监督,应该实行全过程、全方位的同步监督。
   (二)检察机关对刑罚变更执行同步监督的依
   我国《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。根据情况的不同,监督的方式也不尽相同。对处于违法犯罪临界状态的事项加以事前防范性监督,以便采取有效措施防止违法犯罪行为的发生,对法律实施过程中涉及国家利益或社会主体重大权益的有关执法活动,诸如刑罚执行活动等进行事中过程性监督,以保证其合法进行,对已发生的犯罪行为和对适用法律中的违法行为进行事后纠正性监督,使被破坏的法律秩序得以及时恢复,三者相互交错融合形成完整的法律监督运行机制。刑罚执行作为刑事诉讼的最后环节,是法律实施的重要内容,当然包括刑事执行权的运作,权力的制约与监督就必然应贯穿其中,这就是刑罚执行同步监督的宪政基础和法理依据。
    《刑事诉讼法》第224条规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况,应当通知执行机关纠正。”《监狱法》第六条规定:“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法,依法实行监督。”这些规定都是我国人民检察院实行刑罚执行同步监督的法律基础。
   因此,检察机关对刑罚执行活动进行同步监督,其实质是人民检察院依法行使宪法和法律所规定的法律监督权在刑罚执行活动中的体现,是法律监督的应然结论。
   二、当前检察机关在刑罚变更执行监督过程中存在的问题
   (一)法律立法层面上存在缺陷和不足,导致对刑罚变更执行的监督乏力
   1、法律、法规相互存在冲突。表现为:(1)法律上存在冲突。主要是刑事诉讼法、监狱法和《罪犯保外就医执行办法》之间某些规定不一致,具体表现在三个方面:一是对暂予监外执行的适用对象规定不相同,监狱法第二十五规定:暂予监外执行适用于被判处无期徒刑或有期徒刑的罪犯,而刑事诉讼法第二百一十四条规定:暂予监外执行只适用于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯;二是对保外就医的疾病鉴定机关要求不一样,司法部的保外就医办法第六条规定由监狱医院或县级以上医院进行检查鉴定,而刑事诉讼法第二百一四条第三款规定须由省级人民政府指定的医院作出鉴定,我们兵团规定则是指定由各师人民医院出具病情鉴定;三是对检察机关刑罚执行监督的方式规定不一致,监狱法三十四条规定检察院认为法院的减刑、假释裁定不当的,可以提出抗诉,而刑诉法第二百二十二条则规定检察院只可以提出纠正意见。这些势必会因为认识上的不同或者是出于部门利益考虑等,从而引起执法上的混乱。(2)法律规定不完善。第一、现行的刑事诉讼法、监狱法对刑罚的执行及监督规定比较原则和简单。如对“减、假、保”只是规定了基本的法定条件和办理程序,缺乏可操作性,造成执法上出现很多不规范的地方。为便于操作,各省市制定了本地的实施细则或意见,各不相同,既不规范又不严肃,国家法律很难得到统一正确实施。第二、暂予监外执行制度存在缺陷,主要表现在审批权限分散,自报自批,担保人制度不完善等等。这些问题的存在,给执法工作带来了不利影响。
   2、法律对刑罚执行监督的规定存在先天不足,导致监督功能弱化。现行法律对刑罚执行监督较之刑罚执行的规定更为原则和简单,检察机关的职责权限、监督范围、监督方式、监督程序及监督的法律保障等都没有明确而详细的规定,操作性不强,导致了监督功能弱化。(1)监督方式的改变,制约了监督权的发挥。检察机关对减刑、假释的监督方式由抗诉改变为提出纠正意见后,直接影响了监督的力度和效果。(2)监督权缺乏法律保障,影响检察监督权威。现行法律虽然规定检察机关有权对刑罚执行活动进行监督,但检察机关提出监督意见后,被监督机关必须于何时做出何种行为并没有详细规定,使监督缺乏刚性,缺乏法律权威。
   (二)司法实践中相关机制的不完善也制约了检察机关对刑罚变更执行的监督效果
   1、减刑、假释的裁定程序过于简单,法院裁定流于形式。法院目前办理减刑、假释案件是以书面审理为主,一般是依据执行机关呈报的书面材料去认定罪犯是否确有悔改或立功表现,很少主动去调查核实罪犯的改造表现和奖惩等情况,难以对罪犯是否符合法定减刑、假释条件作出客观判断,法院的审理也只不过是程序性审查而已,审理流于形式。
   2、罪犯保外就医疾病伤残范围规定滞后,给执法带来负面影响。目前,罪犯保外就医疾病伤残范围仍然依据的是司法发〔1990〕247号文件下发的《罪犯保外就医疾病伤残范围》,该疾病范围存在很多问题:一是疾病按类别划分,很多疾病名称没有细化、没有罗列出来;二是疾病种类偏少,许多在监管场所难以医治的严重疾病、怪病等未列入保外就医范围;三是更新慢,对新发现的流行性、传染性疾病如非典、禽流感等没有及时定为保外病种,修订工作过于滞后,至今没有修订。
   3、执行机关与法院在执法上存在分歧,检察机关难以监督协调。分歧主要表现在两个方面:第一、有的法院限定监狱、看守所每年呈报减刑、假释的批次和比例。第二、有的法院将减刑、假释与执行罚金刑相挂钩(我们辖区以往就是采取刑罚变更裁定与罚金缴纳相挂钩,目前法院观念才有所改变)。法院和执行机关的这些认识和做法,虽然有失偏颇,但有其理由和依据,检察机关很难去协调和监督。执行机关与法院之间的分歧不及时解决,必将对刑罚执行、监管改造工作和监督工作产生不良影响。
             三、建立刑罚变更执行同步监督机制
   (一)明确刑罚变更执行同步监督的三种方式
   1、事前监督。这是指检察院机关监所检察部门在监狱或看守所对罪犯减刑、假释、暂予监外执行进行研究前,事先了解、掌握与罪犯减刑、假释、暂予监外执行有关的罪犯劳动改造、记分考核、悔改表现、身体健康等情况。事前监督可以通过对监狱落实狱务公开情况的检察、受理控告举报、查办职务犯罪案件、服刑人员约见检察官活动、与罪犯谈话等方式进行。其中,最重要的是对罪犯记分考核工作的监督。目前,监狱记分考核是对罪犯改造情况进行量化评判的客观标准,是衡量罪犯是否符合减刑、假释条件的最重要的基础依据,如果记分考核客观、公正,那么提请减刑、假释案件就能够保证实体公正。检察人员经过检查,如果发现监狱有不实加分、不当加分、加扣分材料不全等情况,应当及时提出纠正意见,并登记,以备在监狱提请减刑、假释罪犯时予以参考。对于暂监外执行,派驻监管场所的检察人员可以通过卫生检查、与病犯见面考察、与病犯同监室的罪犯谈话调查等方式,事先了解可能需要暂予监外执行罪犯的病史、病情、改造表现等情况,以备在审查暂予监外执行罪犯时参考。
   2、事中监督。这是监所检察部门对监狱办理罪犯减刑、假释、暂予监外执行的研究、提请、呈报进行全面监督,审查提请的罪犯减刑、假释、暂予监外执行是否符合法定条件、是否符合法定程序。根据司法部《监狱提请减刑假释工作程序规定》第十五条规定:“监狱在向人民法院提请减刑、假释的同时,应当将提请减刑、假释的建议书通报派驻的人民检察院或者派驻检察室。”在实践中检察机关可以通过列席监狱减刑、假释评审委员会,对监狱提请减刑、假释的材料和建议进行审查等方式进行监督,根据事前掌握的情况进行审查。如果在审查中发现提请法院裁定减刑、假释不符合法定条件,间隔期不到、材料不齐备的,或者说超过法定减刑幅度的,要及时提出不予提请或者说撤回减刑、假释的建议或者降低减刑幅度。在监狱管理局审批期间或者法院审理期间,减刑、假释裁定前,发现提请减刑、假释不当,也可建议监狱撤回减刑、假释的建议或者通知法院停止审理。对于监狱呈报罪犯暂予监外执行的,要根据平时掌握的罪犯病情,审查罪犯的疾病伤残鉴定是否真实、手续是否齐备、程序是否合法。如果发现执行机关将不具备法定条件的罪犯报请暂予监外执行的,建议监狱不予提请。
   3、事后监督。事后监督包括三个方面的内容:一是对法院作出的减刑、假释裁定,监狱管理局作出的暂予监外执行决定进行监督。是指检察机关在法院作出减刑、假释裁定,或者说刑罚执行机关、法院作出暂监外执行决定后实施的法律监督。在这一环节,检察院机关根据事前、事中掌握的情况,主要审查减刑、假释裁定、暂予监外执行的决定是否符合法定条件和程序,减刑是否超过规定的幅度,假释后罪犯被实际执行的刑期是否符合规定,保外就医时间是否符合规定等。如果发现减刑、假释裁定或者说批准暂予监外执行决定不当的,应向作出裁定的法院或者作出决定的机关提出书面纠正意见。二是检察罪犯被裁定假释、批准暂予监外执行后是否假释、交付监外执行。在对罪犯作出假释裁定、暂予监外执行决定后,应当监督执行机关立即假释、暂予监外执行。三是罪犯在假释期间如果有违反法律法规的情形,应当监督执行机关立即收监执行;对暂予监外执行的罪犯,如果暂予监外执行的条件消失,应监督执行机关立即收监执行。
   (二)完善刑罚变更执行同步监督的六个重点制度
   1、重件审查制度。重点案件应该包括所有假释、暂予监外执行案件和有争议的减刑案件、对被提请减刑的服刑人员有控告或举报的、监狱内部对是否符合减刑条件存在争议的、罪犯认为符合减刑条件监狱未提请的、黑社会组织犯罪、职务犯罪等重点罪犯的减刑案件。在重点案件审查中,要不断向前延伸检察内容,通过查阅罪犯计分考核原始记录,审查减刑、假释档案材料,核实罪犯改造表现及行政奖励情况,调查是否有不应当减刑、假释、暂予监外执行的情况。
   2、建立罪犯与检察官相互约谈制度和检察官接待制度。派驻监管场所的检察人员可以随时约见在押罪犯,了解刑罚执行机关在执行中是否存在违法犯罪问题;同时罪犯也可随时要求与派驻检察人员约谈,反映减刑、假释、暂予监外执行的有关情况,进行有关咨询、申诉、控告。派驻检察官要定期接待罪犯及其亲属,受理其控告、举报、申诉。
   3、事先审查制度。执行机关提请减刑、假释、暂予监外执行前,应当先将有关材料送交派驻检察部门审查,经过审查之后认为有关材不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的,有权提出意见,要求执行机关不予提请减刑、假释、暂予监外执行。执行机关对审查意见有异议的,可以要求检察机关复议。检察机关经过复议坚持原意见的,执行机关可以提请上一级检察机关复核。
   4、列席执行机关的有关会议制度。派驻监管地场所检察人员可以列席执行机关研究罪犯减刑、假释、暂予监外执行的相关会议,检察人员可以在会上发表有关意见,并可以在会上或会后就罪犯减刑、假释、暂予监外执行等方面的问事提出口头或书面意见。
   5、调阅案卷材料制度。对于刑罚变更执行活动,派驻监管场所的检察人员可以随时介入,并有权要求执行机关提供减刑、假释、暂予监外执行罪犯的有关案卷材料,接受审查,有关部门有义务提供相应的材料,拒不提供或提供虚假材料的,应追究相关人员的责任。
   四、完善刑罚变更执行同步监督的相关配套机制
   目前,由于刑事诉讼法等法规关于人民检察院对刑罚执行监督的规定较为原则,不便于操作和监督,因此,检察机关应当以当前正在进行的司法体制与工作机制改革为契机,完善刑罚变更执行同步监督的相关配套机制。
   (一)出台专门的刑事执行监督法规
   刑罚执行监督对于维护社会稳定,维护公平正义,构建社会主义和谐社会,促进经济发展具有重要作用,应予以高度重视。刑罚执行监督在立法上并不完备,依据的是刑法、刑事诉讼法、监狱法和高检院的一些规定,对监督权如何行使,监督机制,监督程序、监督保障等都没有明确的规定,因此应适时制定刑事执行监督法规,明确规定法律监督的目的、原则、内容和范围、监督机关的职责,具体操作的程序和方法,违反刑事执行监督法的后果等等。
   (二)明确检察机关行使减刑、假释、暂予监外执行的提请权
   把减刑、假释、暂予监外执行的提请权交由检察机关行使,能够避免监狱、拘役所、看守所等不同的执行机关掌握刑罚变更执行的标准不统一的问题,实现决定权和执行权的分离,起到制约、预防腐败的作用。刑罚执行机关根据罪犯的改造表现和身体健康状况,认为需要减刑、假释、暂予监外执的,向检察机关提出变更执行的意见,并移送相关材料。检察机关审查认为符合变更执行条件的,向法院提出变更执行的建议;认为不符合变更执行条件的,作出不提请变更的决定;检察机关在刑罚执行监督中发现应当变更执行的,也可以向法院提出建议。最高人民法院2012年1月17日颁布实施的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》和最高人民检察院监所检察《四个办法》规定了检察机关对提请减刑、假释案件应当签署检察意见。新《刑诉法》规定:“人民检察院对提请减刑、假释案件提出检察意见,应当一并移送受理减刑、假释案件的人民法院”。进一步明确了检察机关在办理刑罚变更案件中的提请权。
   (三)推行暂缓执行制度
   具体而言,就是根据刑事诉讼法的规定,在二十日内对减刑、假释裁定和一个月内对暂予监外执行决定进行审查期间,减刑、假释、暂予监外执行裁定或决定应当暂缓执行。待审查期间届满时,减刑、假释裁定、暂予监外执行决定才生效,有利于纠正错误的裁定或决定。
   (四)赋予相关执行后果的抗诉权
   检察机关发现法院的减刑、假释、暂予监外执行裁定错误,可以提出抗诉,这样才能保证检察机关对减刑、假释、暂予监外执行的监督效果。提出抗诉与提出纠正意见的效果完全不一样,提出抗诉后,法院必须再审,而提出纠正意见,不一定引起再审。赋予检察机关抗诉权后,刑罚执行监督的力度将大大提高,有利于法律的正确实施。
              作者单位:第六师检察分院 
稿件录入:张艳    责任编辑:静飞 
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