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徐斌 郭季梅:案件管理机构的职能作用与检察定位
作者:徐斌 郭季… 文章来源:本站原创 更新时间:2013-11-7 16:26:17

    全国十三检会议上曹建明检察长提出“三个强化”的要求,即强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设。检察机关作为国家法律监督机关,正人先正己,只有自身硬,对外监督才有力度。成立案件管理部门对检察执法办案活动进行监督,是检察机关强化内部监督制约的一项重要内容,是提高管理科学化水平,进一步规范执法行为,提高办案质量的战略举措。

    一、兵团案件管理现状及存在的问题
    (一)兵团开展案件管理工作的情况
    2003年6月,最高人民检察院印发《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》,首次以文件形式提出了“案件管理”的概念。在郑州、江苏、广州、山西等内地城市掀起了探索检察案件集中管理的探索热潮。2011年11月,最高人民检察院成立案件管理办公室,新疆兵团人民检察院于2012年9月成立案件管理办公室。据统计:截止到2012年11月底,全国案管机构数由2011年10月的约600个增加到2580多个,占检察院总数的70%以上,33个省级院除军事检察院外,全部建立了案件管理机构。

  为了认真贯彻高检院加强案件管理机构建设的部署和要求,兵团检察院于2012年11月在五家渠市召开案件管理机构设置推进会对案件管理机制改革工作进行再动员、再部署。交流了二师、三师、山西太原的经验做法,进一步统一了思想,理清了思路,明确了任务。目前,新疆兵团检察系统有11个分院、19个垦区院,加上兵团检察院共计有31个检察院成立了案管机构,占兵团全部检察院数量的75%2。依据高检院案管办法,参考内地先进经验,结合兵团实际,制定各项规章制度100余项,绝大多数院根据高检院下发的“案件受理登记表”、“不接收案件通知书”、“流程监控通知书”等法律文书构建了本单位的工作台账和文书模板体系,为全面规范开展案件管理工作打下了坚实的基础。在各院党组和检察长的重视下,案管部门需要的基本办公设备,陆续配备到位。部分师的案管进行了信息化建设和新业务的探索工作。如农三师检察分院通过协商沟通,安装调试了广东省院无偿对口援助的案件管理系统,在全兵团率先实现了案件管理信息化,六师检察院案管办开展了案件风险评估预警工作。

    (二)开展工作存在的问题
  案件管理工作是一项全新的检察工作,它与检察机关的各业务科室密切相关。虽然兵团检察系统绝大部分设立了此部门,逐步开展各项工作,对案件规范管理起到了一定作用,但实践中还存在一些问题:

  1、不能正确认识案件集中管理工作的深刻内涵,对案件集中管理工作思想不够重视,认识不到位,因而不能履行到位,干警不能形成自觉性。一方面,干警对案件管理工作认识不到位。主要表现在,由于检察系统工作人员对过去条块分割的传统办案、案件管理模式已经形成思维定势,个别领导及相对部分干警对案件管理职能由案管部门独立负责普遍认识不够,认为案管就是院内的大内勤,设立案管部门是多此一举,而且从某种程度上没有减轻办案部门工作压力,反而多了道程序,增加了工作量,配合中出现抵触情绪。这种想法在某些领导干部,甚至案管工作人员中同样存在,特别是在兵团检察机关案件量小的现状下,他们对成立案管部门对案件实施管理产生疑虑。设置案管真有必要吗?是否属重复设置机构?第二方面,检察机关作为法律监督机关,干警习惯了自我监督,而对于突然成立一个科室对其执法办案进行监督心里较劲、不自在。第三方面,各院人员配备、人员素质不到位。按照兵团检察院要求人员设置方面检察分院为2-3人,基层至少2人,事实上这些人员也未配备到位,据统计,兵团检察系统43个检察院(包括兵团检察院),负责案件管理的人员仅79人,平均每个院负责这项工作的不足2人,而且这些人中很多为兼职人员,不利于工作全方位开展。

  2、片面注重“服务”职能,而忽视案管“管理、监督、参谋”的重要职能。有些干警错误、肤浅地认为:案件管理办公室相当于法院的立案庭,是负责案件的接收、文印等工作。事实上,一些院也正是将各业务科室内勤负责的受理、填写文书、文印、律师接待、送达案件等事务性工作剥离后,纳入到案件管理办公室的工作范畴。将案件管理办公室定位在业务部门的大内勤位置。使这项工作变了“味道”,琐碎的服务工作削减了案管其他职能。

  3、只对程序监督,不对实体监督。由于人员(人员的数量、质量)配备方面的原因,案管部门在开展工作中只对案件程序进行有限监督,对案件实体尚未涉足。从高检院部门设计之初,其立意就是在提高案件质量上,仅对程序进行监控远不能实现提升案件质量的效果。

  4、案件管理职能的庞杂与案管人员比例、履职能力不相匹配,无力将案管全部职能履行到位,造成顾此失彼的局面,部分职能在实践中被弱化成流于形式,难以实现其真正价值。

  5、各地经济发展不平衡,检察技术水平不均衡,硬件设施不配套、不统一,一定程度制约了职能发挥,影响案管质量、效果、效率。

    二、案管部门的职能作用和检察定位。
  之所以,案件管理工作在实践中出现某些问题,原因之一,是对案件管理部门的职能定位认识不够或有偏差。案管机构的职能定位关系着检察机关案件管理的方向,定位偏差,会导致案管工作先天不足,工作职能无法履行等问题的发生。所以,为这个新生的部门定准位成为目前案件管理工作的当务之急,立足之本。

    (一)案件管理部门的职能定位
  胡泽君常务副检察长这样界定案件集中管理,即:是为了促进规范执法,提高办案质量和效率,强化内部监督制约,在坚持和完善业务部门自我管理的基础上,依托信息平台,有案件管理部门履行统一受案、全程管理、动态监督、‘案后评查、综合考评职责,实现对执法办案的统一归口、全程、动态管理。实现执法办案的科学化、规范化、全程化、精细化、信息化的管理。在《关于成立最高人民检察院案件管理办公室的通知》中规定:高检院案件管理办公室是专门负责案件管理工作的综合性内设业务机构,在案件管理中主要承担管理、监督、服务、参谋的职能作用。?3

  1、所谓“管理”职能就是通过对重要办案节点的掌握,监控案件流程,加强统筹协调,保障案件质量和效率。在目前案管工作还没有软件支持的情况下,就需要案件管理部门工作人员勤查各类台账(受理、流转、办理、审批、文书开具、风险评估预警),涉案款物情况、熟悉案件进展,做到心中有数,在可能存在问题的节点及时发现问题,及时向案件承办人员反馈,或提出监控通知。待高检院案件管理系统普遍推行,便要依托网络信息平台,对案件进行网上监控,对办案流程及时检查、督促,全面掌握各业务科室检察工作运作状况。将整个案件流程实现电子化,使案件管理与执法办案形成流线型的工作面,从而缩短案件在案管与业务部门之间的流转时间,避免挤占业务部门工作时间

  2、所谓“监督”职能主要通过对办案程序和办案期限的跟踪、监控以及质量评查,预防和纠正违法办案情形的发生。管理为监督服务,监督又包含于管理之中。现阶段行之有效、便捷的案件监督管理办法就是进行各种形式及各类案件的评查活动。兵团检察系统案件量少、而且种类相对单一、检察人员也少,有评查经验,符合案件评查条件的干警数量更少,在这种状况下,案件质量专项评查可以采取检察分院、基层院联动方式,从两级院中挑选专项评查人员,建立案件评查人才库,避免各院为独树旗帜,各自为战,浪费资源。同时还应开展个案质量监督(个案抽查),目前情况下,个案评查由本院案件管理部门工作人员评查即可,但范围不宜过广,确定在经领导授权抽查的案件范围内。个案抽查主要通过书面审的方式,必要时可邀请纪检部门参与。同时,还应辅之以考评权,将案件评查结果计入个人执法档案。

  3、所谓“服务”职能,主要通过承担一定的与管理有关的事务性工作,保障办案活动高效运行,保障诉讼参与人的诉讼权利。例如:案件的统一受理、辩护人接待、信息查询等。但是,根据高检院文件精神,案管部门的“服务”其实是为检察长、检察委员会服务的。这是一项非常重要的职能,它要求案管部门拿出相当的精力去评查、分析、考评、研究各种数据、各种材料,客观、公正、及时地汇总分析,提供给检察长、检察委员会,为检察长决策提供依据?4。因此,服务中的轻重缓急及目标性必须明确,起好参谋作用才能服务好其他部门。

  4、所谓“参谋”职能主要通过对案件管理信息进行统计分析,提出改进工作的意见和建议,发挥决策的辅助作用。兵团系统案件普遍较少,某些三类院一年的审查起诉批捕案件也就十来起,故,统计分析应当依照办案数量分类而定,期间不宜以“一个月”为单位,分析过频不具有代表性,起不到参谋作用。可以采取一类院一月一分析;二类院一月一报数据,三个月一分析;三类院一月一报数据,半年一分析。对于一段时期某类案件、某些人作案发生频繁,可根据办案情况就此状况随时分析。
设立案件管理办公室是为了规范检察权规范运行,加强检察内部监督,提升检察机关执法规范化建设水平。从案管部门的基本职能定位来看,“管理、监督”是职责“参谋”是重心,“服务”是补充。只有通过管理监督查漏补缺、防微杜渐、查处违纪、违法,才能促进公正廉洁执法,提高案件质量,维护国家司法尊严。如果仅定位在服务职能,忽视管理、监督职责,将偏离检察改革的方向,得不偿失。通过行使“管理、监督”职能,为检察长、检察委员会科学决策提供参谋服务好全局,四方面职能缺一不可。

    (二)解决实践问题的对策
  只有深刻认识案件管理改革的重要意义以及案管部门的职能作用,才能增强履职的自觉性,才更有利于我们处理解决好案管运行中的实际问题。

  1、加大对案件管理部门的重视。一是将此项工作当做“一把手”工程来抓。案管部门的工作直接对检察长负责,向检察长、检察委员会报告工作,只有这样才能增强案管部门的管理力度、效果;二是要配齐、配强案件管理部门工作人员,将有深厚治理功底,具有丰富办案经验,熟悉检察业务,责任心强,善于发现问题,具有一定统计分析写作能力的人充实到案管部门,必要时细化工作人员,设专职案件审理员、案件管理员、统计分析员等职。案件管理涉及案件流程管理、跟踪监督、案件评查、调研与指导,统计分析,贯穿于诉讼的全过程,必然需要一定数量的高素质管理人员才能托起重任。

  2、突出和树立案管部门权威性。案管部门没有权威性,案件“管理、监督”就无从谈起。目前,案管工作在实践中运行不畅,出现例如:不备案、备案不及时,不审核即移送等轻视或不愿接受监督诸多现象,管理、监督权威性受到质疑。这很大程度上是因为管理、监督者与被管理、监督者处于“平起平坐”状态,这种模式不可能有效对案件事实监督管理,笔者建议部门级别高配,例如:山西检察机关案管部门的配备就比其他业务部门高配半级。高规格配备一可以促进案管职能的有效发挥,二可以吸引更多的人才到案管部门施展才华。

  3、工作稳步开展的基础上,探索性的对某些案件进行实体监督。质量是案件的生命线,是检察机关内部监督的重要方面,在对案件程序审查的同时,通过多种形式对不捕不诉案件、社会反响较大的案件等进行实体审查,成为必要,也是提高办案质量,提升执法水平的要求。
4、赋予案管部门考评权。案件管理部门主要行使的“管理、监督”权,其与业务部门联系最密切,最易发现案件办理过程中存在的问题,能为业务考核提供第一手资料,另一方面赋予考评权,更有利于提升案管的监督效果。并将考评结果计入干警执法档案,作为年终考核好评该干警的依据。

    三、处理好几种关系
  对于检察机关而言,案件管理部门如同一个“司令部”,它统一指挥全院的业务工作,规范办案流程,综合分析各类业务信息,为检察决策提供参谋作用。厘清案管部门与业务部门、纪检监察部门间的职责分配关系,才能充分发挥案管机构、业务部门两条线交叉管理这一新的检察业务管理机制的积极性。

    (一)处理好案管部门与业务部门的关系
  案管部门相当于检察业务的事务运行总枢纽?5,案管部门的出现使业务部门摆脱了大量程序性、事务性的工作,并及时对业务信息进行统计分析,从而提高了办案质量。新的机制把由业务部门单一的自我管理、线性管理,改变为由业务部门和案管部门结合的系统管理,所以,案管部门并非承担了业务部门所有的事务工作,要管理、服务并重,不要单作事务官,不是统包大揽,在工作中要管理、要督权。案管部门是案件管理部门,不是案件办理部门,不能越位到办案一线,取代业务部门的办案管理职能。案管部门在从事案件管理时应当做到“管理不越位、监督不夺权”。管理服务并重,做到帮忙不添乱,又要严格执法不走过场。

    (二)处理好案管部门与纪检监察部门的关系
  检察机关纪检检察部门通过受理有关检察人员违纪违法的举报或自首,或根据检务督察和巡视中发现的违纪违法线索,对有关行为进行调查,并根据相关法律法规对违纪违法人员进行处罚,以实现对检察人员和检察活动的监督效能。?6纪检检察主要是检容检风的检查监督,针对的是人,而案件管理针对的是案件本身,所以,案管部门在进行案件监管、案件质量评查时应当准确把握案件办理疏漏与办案人员违纪违法行为,有针对性的做出建议或移送纪检检察部门。纪检监察部门与案件管理部门做到管人、管事有机衔接,对于强化检察机关自身内部监督制约,确保检察权依法正确行使,推进公正廉洁执法有重要意义。

备注:1摘自最高人民检察院案件管理办公室《2012年全国检察机关案件管理工作情况》。
2摘自新疆兵团检察院案件管理办公室《兵团检察机关案件管理工作2012年总结》。
3王渊 《案管机制改革:抓住机遇 趁势而为》 人民检察 2012年第12期。
4参考 昌邑市人民检察院案件管理中心 《浅谈案件集中管理部门的职能定位》在线律师网 2012.6.8。
5向泽选 葛林 《案件管理部门的职能定位》 检察日报2011年12月5日。
6向泽选 《案件管理与强化内部监督》 人民检察 2012年第6期。

稿件录入:张艳    责任编辑:静飞 
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