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调查报告 -

郭宏阳:浅谈我国残疾人社会保障建设
作者:郭宏阳 文章来源:本站原创 更新时间:2015-6-9 17:20:49

  残疾人问题是人类社会固有的问题。残疾是人类进化、人类文明和社会进步发展过程中所付出的一种不可避免的社会代价。日趋完善的人类,不应当漠视这种牺牲和代价。对待残疾人的态度,是社会文明进步的标志。加强残疾人社会保障建设,是帮助残疾人分享经济社会发展成果,使最大多数残疾人基本生活、教育、就业等基本需求得到制度性保障的根本举措,对于国家实现基本公共服务均等化的目标,提高全体人民的福祉具有重要意义。

  残疾人是社会的弱势群体,对这一群体给予特定的制度安排,来保障他们的社会生活权益,是国家与社会的基本责任。我国自1990年颁布《残疾人保障法》以来,残疾人的社会保障工作取得了很大的成就,但随着经济社会的发展,残疾人人社会保障整体水平偏低,难以满足广大残疾人日益增长的保障需求。在构建和谐社会的新起点上,重新审视残疾人社会保障问题,借鉴国外的经验,逐步建立比较健全的残疾人社会保障制度,切实保障广大残疾人的基本生活权益与社会发展权益,具有重要的理论与实践意义。

  一、我国残疾人社会保障建设现状

  研究残疾人社会保障首先要厘清概念,残疾人的概念在不同的国家,不同的文化背景和不同的语境中,表述有所不同。其一是指向一种能力。联合国《关于残疾人的世界行动纲领》(1982)指出:“残疾人是由于缺乏作为正常人以正常方式从事某种活动的能力。”其二是指向一种现象。《美国残疾人法》界定为:“就个人来说,‘残疾’一词是指:(A)对一项或多项主要生活活动有实质限制性的某种生理或者心智缺陷;(B)这种缺陷的经历;(C)被认为有这种缺陷。”1975年联合国大会发布的《残疾人保障法规定》的界定,残疾人是指在心理、生理、人体机构上,某种组织、功能丧失或者不正常,全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。本文沿用这一界定。

  社会保障是指国家通过动员社会资源为特定群体提供基本的生活支持以保障公民基本生活权益的一种制度安排。社会保障的责任主体是国家,本质是社会财富在时间和空间上的再分配,具有明显的国家性、强制性、再分配性和基本生活保障性的特征。社会保障主要包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚和社会慈善等内容。

  所谓残疾人社会保障,是指国家给与残疾人特别扶助,以保障他们基本生活权益的一种制度安排。根据不同的标准,残疾人社会保障的内容分类各不相同。传统的分类方法往往根据残疾人工作的需要将残疾人的社会保障内容分为康复保障、教育保障、就业保障、生活保障和环境保障等五项。这种划分方法源于对残疾人工作的经验性总结,与我国社会保障的基本理论不衔接。根据我国社会保障内容的基本分类,残疾人社会保障应由残疾人的社会保险、社会福利(含残疾人就业)、社会救助和社会优抚等项构成。残疾人社会保障问题的提出,主要是由于残疾人与健全人存在生理、心理等方面的差异,使之面临身体功能、生活能力或社会能力等方面的障碍,无法维持正常生活,必须由国家给予适宜的扶助,以保证其作为公民的基本尊严和生活权益。

  当前残疾人社会保障的基本理论模式可以概括为三种,即医疗救助模式、社会参与模式和劳动福利模式。

  第一,残疾人社会保障的医疗救助模式。残疾人社会保障的医疗救助模式是传统公共政策分析残疾人社会保障的基本范式。该模式认为残疾人是一个被动的、病态的且不能独立的群体,是正常人生活之外的非正常人。残疾人的社会价值因其残疾而降低,残疾人在社会中不能正常参与社会活动并发挥作用。因此,残疾人的社会保障主要应侧重提供基本的医疗援助等特殊服务和供给基本的物质生活保障,以维持残疾人的基本生存。残疾人的社会保障的医疗救助模式把残疾人排除在主流社会之外,家生了社会对残疾人的歧视和消极态度。

  第二,残疾人社会保障的社会参与模式。为了改变医疗救助模式对残疾人平等全路的漠视,1982年和1989年联合国先后通过了《关于残疾人的世界行动纲领》和《开发残疾人资源的塔林行动纲领》,号召各国政府采取切实措施,增强残疾人的自立能力,使残疾人与健全人一样享有“充分参与社会”的平等权利和机会。在联合国的积极推动下,残疾人社会保障的参与模式开始出现,并逐渐成为各国制定公共政策的重要依据。残疾人社会保障的社会参与模式是以权利为处理残疾与发展问题的基本模式。该模式承认残疾人是权利的享有者,强调残疾人与正常人一样享有社会尊严和社会生活的自由,确认残疾人在充分参与个人发展中遇到的障碍是对人权的侵犯。该模式侧重突出国家责任,要求制定社会保障等公共政策,协助残疾人解决融入社区和社会生活中所面临的问题,化解物质环境和社会环境给残疾人造成的各种障碍,保障残疾人拥有均等机会自主性使他们的社会生活权益,以保障全社会的公正与和谐。

  第三,残疾人社会保障的劳动福利模式。所谓劳动福利模式是指在残疾人享受一定物质救助的同时,偶为他们提供教育与就业的机会,使之能从事力所能及的社会劳动,并通过劳动来实现残疾人一定的社会参与。该保障模式介于医疗救助模式和社会参与模式之间,以国家一定的物质救助作为残疾人社会保障的基础,而以残疾人的劳动就业保障和适度的社会参与为支撑,是当前我国残疾人社会保障的基本模式。该模式把残疾人的劳动创造精神放在首位,把残疾人的社会保障和整个社会的发展结合起来,实现了社会公平与经济效率、保障生存与促进发展的有机统一,有利于促进社会、经济协调发展,比较适合中国的基本国情。

  二、我国残疾人社会保障工作存在的问题

  尽管残疾人社会保障事业得到快速发展,取得一定成效,但社会保障实施现状与残疾人需求之间仍存在差距,与苏南发达地区经济社会发展总体水平还不相称。因此,建立完善的残疾人社会保障体系的任务依然艰巨,任重而道远。当前残疾人社会保障工作中存在的问题有以下几个方面:

  (一)与经济发展水平相适应的社会残疾人社会保障体系尚未真正建立

  残疾人由于客观上存在功能障碍,在就业、教育等方面受到较大制约,其生活质量受到很大影响。因此,残疾人主客观需求亦相应增多。目前,残疾人社会保障需求主要包括生活保障、就业保障、医疗保障、教育保障、服务保障以及求发展保障等方面。在构建和谐社会大背景下,确实需要政府和社会为残疾人构筑完善协调的社会保障体系,使之与社会各阶层和谐相处、共赴小康。当前,苏南发达地区最低生活保障制度已经建立,劳动就业保障亦全面发展,有劳动能力的残疾人就业状况有所改善,但无劳动能力残疾人的医疗康复保障、残疾学生及特困残疾人家庭子女教育保障、残疾人养老、供养保障等方面的社会保障制度尚未健全,完善协调的社会保障体系还未真正建立。

  (二)调控有力的残疾人劳动就业保障措施尚未完全到位

  随着按比例就业政策的强力推进,残疾人分散按比例就业工作得到明显加强。但残疾人按比例就业工作发展不平衡,机关、事业单位尚未完全实施,残疾人进入机关、事业单位的比例明显偏低。部分按比例安置的企业,对残疾员工与健全职工在同工同酬、福利待遇上存在差距,有关就业保障政策尚未完善落实。同时,作为集中安置残疾人就业的福利企业,由于历史原因,在激烈的市场竞争中,相当部分福利企业发展乏力,步履艰难,部分企业逐步淡出和退出社会福利行业,大量残疾人回流社会,加大社会就业压力。此外,部分福利企业在享受国家政策优惠的同时,在残疾员工的用工政策、福利待遇上未按规定实施,残疾人劳动保障和权益保护等相关措施尚未到位。

  (三)城乡差异的残疾人社会保障尚未得到均衡发展

  随着城市化战略的实施,城乡一体化推进步伐的加快,城乡差距逐步缩小,农村残疾人生活质量不断提高,但由于历史原因和经济发展水平制约,城乡之间的残疾人社会保障仍存在较大差距,农村残疾人社会保障措施远远落后于城市。以钟楼区为例,农村“低保”残疾人的保障标准仅为城市“低保”残疾人的60%。农村残疾人就业保障明显滞后于城市,农村残疾人劳动就业的工资标准及福利待遇低于城市,各项保障政策落实亦较城市相对不规范、不系统,城乡之间的发展尚不均衡。

  (四)协调配合的残疾人医疗康复保障机制尚未正常运转

  当前医疗卫生体制改革不断深化,但残疾人康复工作尚未完全适应这种变化,没有实现与医疗卫生体制改革和社会保障制度改革的对接,还未与农村初级卫生保健和城市社区服务体系充分融合,利用社会资源缺乏必要的政策支持,康复的福利、保障性质与产业化运作还没有形成很好的结合点。此外,残疾人医疗保障亦是制约残疾人生命质量提高的“瓶颈”。部分特困残疾人存在着“看病难”的问题,医疗救助体系仍需化大力气给予完善。

  (五)多样需求的残疾人社会保障服务网络尚未有效形成

  残疾人也同健全人一样,具有从生理到精神多方面和多层次的需求,但目前的社会保障制度在残疾人的多种类、多层次的需求方面是存在一定缺陷的。相当部分的残疾人主要依靠社区、街道渠道来解决最低生活保障问题,依托残联途径解决就业保障问题,依靠社会力量来解决扶贫帮困问题。综合性的残疾人社会保障的法制体制还未形成,配套完善的各类社会保障服务网络尚未有效形成。

  三、结合我国实际,残疾人社会保障建设的对策

  针对存在的问题,必须根据落实科学发展观和构建和谐社会的总体要求,加强残疾人社会保障制度建设,科学设计残疾人的社会保障模式,逐步构建有中国特色的残疾人社会保障体系,以切实维护残疾人的合法权益。具体发展思路如下:

  (一)赋予残疾人平等的“社会人”资格以及平等的社会保障权利。德国残疾人社会保障法律中就明确提出:德国境内不应当有任何一个人有被忽视和被排斥的感觉,这就是为什么任何一个残疾人或面临致残危险、从而需要特殊帮助的人都有权利得到康复的原因,而不管他们为什么致残。2001年生效的德国《社会法案》第九章《残疾人的社会参与和康复》不再仅仅关注为残疾人或面临残疾风险的人提供照料,而且要保障他们自主地参与社会和减少他们在获取平等机会上所存在的障碍从而赋予残疾或有残疾危险的人尽可能独立和自我负责地处理自己的事情的权利。由此可见,保障残疾人平等自主地参与社会是德国残疾人福利保障的最根本目标。结合我国残疾人社会保障制度的建设和发展,也应当将这一思想贯穿其中。残疾人是人类社会发展不可避免的现象,残疾的多样性是人类社会发展多样性的集中体现。我们必须明确,残疾人首先是“人”,他们同样属于人类社会,具有人的社会属性,应当和健全人一样平等、自由、自主地参与一切社会活动,分享社会文明的进步成果。因此,我国的残疾人社会保障制度建设和发展,应以保障残疾人的社会权力为目标,赋予他们正常的生存空间,赋予他们正常的“社会人”身份,只有解决了残疾人的社会融入和社会参与,才能真正实现残疾人对经济发展和社会文明进步的共享。

  (二)遵循残疾人福利的便利可及性和服务主动性原则。残疾人福利的可及性和服务的主动性可以视为残疾人社会保障和福利服务的又一基本出发点,如在申请现金津贴的残疾人,可以任意选择其感觉最便利的战争赔偿办公室以保证他们通过最便捷的方式获得帮助;对于那些有资格享受免费交通的残疾人,在符合国家规定、需要由他人陪护出行的条件下,陪护人员在陪护过程中也可以免费乘车,包括短途公共交通和长途旅行;对于那些没有相应的社会保障基金承担责任的残疾人,社会援助和青年福利机构会在他们所有的康复和援助领域中发挥作用。为保证残疾人较容易地了解应该享受何种机构提供的何种待遇,避免残疾人处于不利的地位,德国各城市都成立了联络服务中心,以加强各机构间的紧密合作,帮助残疾人完成待遇申请,并保证残疾人能够在申请提交14日之内知道自己享受待遇的标准、服务的内容以及如何获得这些服务等。由此可见,德国社会保障对于残疾人的支援和帮助是现实而便利的,为了促进残疾人能够融入社会、参与社会,他们遵循了主动服务的原则,通过建立完善的法规和设施,为残疾人提供他们各自所需的帮助和支持。

  (三)残疾人社会保障建设应当遵循全面保障和满足特殊需求相结合的原则。残疾人的多样性决定了他们所需要的服务和保障方式、内容的多样性,残疾人的弱势性又决定了他们需要社会提供的全面保障,甚至包括衣食住行医等个人和社会生活的方方面面。从德国残疾人社会保障看,不但形式和内容多种多样,而且兼顾了不同的需求,上至耄耋老人,下至蹒跚学步的孩童,都可以得到其需要的保障。如对于老年残疾人,不但有医疗、康复服务,而且有护理保险待遇解决其长期生活照顾的需要,对于残疾儿童,则有政府买单的各式特殊教育,对于需要配备辅助器械或需要进行生活环境无障碍改造的残疾人,则由相应的社会保障基金或政府出资为其配备所需的辅助器械或对其居住场所进行无障碍改造。因此,残疾人社会保障的全面性决定了各种保障方式的特殊性,各种特殊的、满足不同残疾人需要的保障内容综合起来,又构成了全面而完整的保障网。残疾群体残疾类型多种多样,其保障需求多种多样。《中华人民共和国残疾人保障法》第六章“社会保障”对残疾人社会保障进行了规定,2008年3月28日,中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》对残疾人生活保障、康复和医疗亦作了前所未有的详细规划。但残疾人社会保障到底包括哪些内容,应当为需求各异的残疾人提供哪些福利和服务,需要在社会保障制度建设中进行细致而周详的考虑,保障内容也应当包括生活保障、康复服务、医疗保健、护理照料、生活环境改造等多项内容。同时,应当考虑借鉴德国的经验,将残疾人就业政策与社会保障政策结合起来,这因为:第一,社会保障尤其是社会保险与就业具有天然的联系,社会保险的劳动者核心化常将众多难以就业的残疾人排除在制度之外,只要解决了就业问题尤其是正规就业,残疾人参加社会保险的问题自然而然能够得到解决;第二,因为残疾人就业是其正常参与和融入社会的最主要和最重要的途径,就业问题的解决,残疾人自我价值得到实现和认可,使他们更有信心融入正常的社会生活。

  当前推进残疾人社区保障的路径在于:一是再造社区残疾人保障的管理体制和工作机制。应坚持以政府为主导,社区为依托,有关部门密切配合,社会各界共同参与的残疾人社区保障的基本工作原则,形成推进社区残疾人工作的合力。并发挥社区居委会的自治作用,以人为本,逐步建立符合社区发展需求的社区残疾人工作机制。二是调动残疾人的积极性,提高残疾人参与社会的能力,使残疾人与健全人一样共创共享社区和谐生活。三是以社区服务为依托,健全残疾人社区保障网络。应合理规划残疾人社区服务的内容与基本范畴,整合服务网点和服务项目,健全服务功能,逐步建立融康复、就业、教育、文体于一体的微型残疾人社区服务网络。现阶段残疾人社区服务的主要内容应该包括保障残疾人的基本生活;以家庭为基础开展残疾人社区康复;丰富残疾人的文化生活;建设社区无障碍环境;维护残疾人合法权益等方面。四是依托社区残疾人协会,大力发展社区非营利组织,充分发挥非营利组织在残疾人社会保障中的促进作用,引导非营利组织积极开展残疾人社会保障服务。此外,还应该逐步培养职业化的社会工作者,以推进残疾人社区保障工作的专业化和规范化。

稿件录入:孙安久    责任编辑:天然 
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